De Nederlandse overheid blijft uitdijen. Waar tussen 1985 en 2019 het aantal rijksambtenaren steeds schommelde tussen de 100.000 en 130.000, stijgt het sinds 2020 drastisch. Zo stond in 2023 de teller op zo’n 156.000 rijksambtenaren. Hoewel het exacte aantal rijksambtenaren dat in 2025 in dienst is niet bekend is, is wel bekend dat het fte tussen 2023 en 2024 behoorlijk is gestegen, te weten: van 147.841 naar 157.019 fte. De toename van personeel dat in dienst is van de overheid, vindt niet alleen plaats binnen de Rijksoverheid. Overheidsbreed zijn er tussen 2016 en 2023 alleen al 100.000 banen bijgekomen. Een verandering in deze trend lijkt voorlopig niet plaats te vinden, nu er nog altijd 40.000 vacatures openstaan bij de overheid.
Volgens de rapporten ‘Staat van de Uitvoering 2022’ en ‘Staat van de Uitvoering 2024’, en het rapport ‘Overheid in beeld’ uit juni 2024 vormen de complexiteit van wet- en regelgeving en de complexiteit van de uitvoering van beleid belangrijke oorzaken van de drastische toename van overheidspersoneel. Zo blijkt de kern van het probleem van een uitdijende overheid te liggen bij het gegeven dat het ten uitvoer leggen van beleid, en het vormgeven van wet- en regelgevingsbeleid die aan dat beleid ten grondslag ligt, kwalitatief ondermaats is.
In dit kader blijkt de overheid meer specifiek last te hebben van de fenomenen ‘incidentregelreflex’ en ‘incrementalisme’. Incidentregelreflex is de reflex dat de Kamer en opdrachtgevers van beleid in reactie op problemen in de uitvoering nog meer en nog strengere en complexe regels opstellen. Incrementalisme ziet op stapeling van beleid, doordat zwak beleid alsmaar wordt aangevuld met nieuw beleid.
Zodoende overheerst in het huidige overheidsbeleid een zekere gedachte dat de complexiteit van de maatschappij te vatten is in nieuwe wet- en regelgeving en nieuw beleid, en dat een onwenselijk verloop van de werkelijkheid ook valt te corrigeren via nieuwe wet- en regelgeving en nieuw beleid.
Het tragische, maar reële verhaal van wet- en regelgeving is echter dat deze altijd zal achterlopen op de werkelijkheid. Daarnaast zal gedetailleerd en uitgetekend beleid doorgaans niet de exact gewenste uitkomst bieden in de werkelijkheid. Zeker nu de wereld om ons heen onderhevig is aan continue veranderingen als gevolg van mediatisering, digitalisering en internationalisering, zal het alsmaar lastiger worden om wet- en regelgeving (en beleid) zo goed mogelijk aan te laten sluiten op de werkelijkheid.
Dat zou dan ook niet de ambitie moeten zijn. Wie de werkelijkheid poogt te vatten, doet daarmee de werkelijkheid te kort. Deze tekortkoming is door oud-hoogleraar Burgerlijk recht Hans Nieuwenhuis eens fraai verwoord als de ‘fallacy of misplaced concreteness’. Wet- en regelgeving en beleid kunnen en moeten niet absolute richtlijnen zijn voor menselijk denken en handelen. Zij zijn en blijven immers gebrekkig mensenwerk.
In onze moderne, goed geregelde en verwetenschappelijkte maatschappij is de burger evenwel gewend geraakt aan dergelijke zekerheden, die hem de nodige handvatten lijken te bieden om de gewenste controle over zijn leven te krijgen. De moderne mens is echter vergeten dat absolute zekerheden niet bestaan, en dat onvoorziene omstandigheden en enige vormen van tragiek inherent zijn aan de grilligheid van het verloop van de werkelijkheid. Zodoende heeft hij zichzelf de noodzakelijke behoefte aan schijnzekerheden (richtlijnen, modellen, beleid, wet- en regelgeving, etc.) aangeleerd. Deze behoefte vormt een probleem dat niet genegeerd mag worden.
Waarom zouden juist liberalen zich iets van dit existentiële probleem moeten aantrekken? Het onvermogen om te kunnen omgaan met het onverwachte, raakt direct aan het onvermogen om te kunnen omgaan met vrijheid. Het onverwachte is vrijheid, en vrijheid is het onverwachte. Zodra de mens zich weet te los te rukken van de houvast aan externe ‘zekerheden’, wordt hij op zichzelf teruggeworpen.
Op dat punt, oog in oog met het ongewisse, is de mens werkelijk vrij, aangezien het aan hemzelf is om te denken, te handelen en te beslissen. Hierin kunnen wet- en regelgeving en beleid weliswaar leidraden vormen, doch moet het besef er zijn dat daarin niet (altijd) het absolute antwoord schuilgaat. Zolang de mens de confrontatie met het ongewisse niet aandurft, waardoor het menselijk denken, handelen en beslissen alsmaar wordt afgestemd op externe ‘zekerheden’ (wet- en regelgeving, en beleid), zal hij langzaam vergeten wat de waarde van persoonlijke vrijheid is.
Naast dit abstracte gevolg is er ook een concreet gevolg van deze denk- en handelingswijze. Dit concrete gevolg ziet op het probleem van de eerdergenoemde fenomenen incidentregelreflex en incrementalisme. Deze fenomenen leiden tot de toename van complexe wet- en regelgeving, en van onuitvoerbaar beleid, wat uiteindelijk weer leidt tot nodeloze onoverzichtelijkheid en nodeloze uitbreiding van de overheid.
Zo zorgen incidentregelreflex en incrementalisme niet alleen ervoor dat de overheid zal blijven uitbreiden en steeds dieper zal reiken in de persoonlijke levenssfeer. Dit betekent ook dat de individuele burger steeds onvrijer en onzelfstandiger zal worden, nu hij meer en meer afhankelijk raakt van een alomtegenwoordige overheid. Al in 1873 merkte de theoloog Cornelis Willem Opzoomer deze zorgwekkende ontwikkeling op in zijn werk De grenzen der staatsmacht: “Men wordt er zo spoedig aan gewoon, den staat voor zich te laten handelen, en zelf stil te zitten. (…) Waar alles door den staat wordt verricht, daar wijt ook het volk alles aan den staat, aan de regeering, aan de kroon, zodra het ergens hapert, zodra het niet overal goed gaat.”
Terughoudendheid zou, aldus, de basis moeten vormen voor overheidsbeleid. Door niet te gretig te grijpen naar wet- en regelgeving en beleid om vorm en sturing te geven aan de maatschappij, wordt de persoonlijke vrijheid en individuele zelfstandigheid gewaarborgd. Het vergt echter moed om zich niet in te laten met deze gretigheid en op afstand van de burger te blijven. In deze noodzaak tot moed, ligt de belangrijkste opdracht bij de politiek. Het is aan haar om bewust te kiezen voor wet- en regelgeving, en beleid voor de langere termijn, door zich niet alsmaar in te laten met de waan van de dag. Het louter denken en handelen op de korte termijn is immers het toegeven aan emoties. Het is geenszins gericht op dat wat wel de taak van de overheid zou moeten zijn, namelijk: het vormen van gedegen beleid, het waarborgen van de rechtszekerheid, en het dienen van het algemeen belang.
Wetenschappelijk medewerker