Stopt de discussie over het opengrenzenbeleid bij de bepalingen van de Schengenverdragen?

door Karel Wijdeveld
Wetenschappelijk medewerker

De bespreking van de gebeurtenissen in Ceuta door Stefan de Vries, correspondent Europese betrekkingen bij BNR, in het programma ‘Goedenavond Nederland’ van 10 augustus jl. ging in beginsel vooral over de verspreiding van valse informatie en dat (extreem-)rechtse en populistische politici door de plotselinge en massale migratiestroom vooral in de kaart zijn gespeeld. Ten aanzien van de uitspraak van het Hooggerechtshof van Spanje[1] was De Vries niet zozeer benieuwd naar de betekenis van de uitspraak zelf, maar meer naar wie schuldig was aan het verspreiden van de strekking van de uitspraak onder Marokkaanse inwoners. Het feit dat eind juli ruim 80.000 mensen illegaal Ceuta binnenkwamen, de buitengrenzen van Europa voor enkele dagen zeer breekbaar bleken, er een breedgedragen behoefte bestaat onder niet-vluchtelingen om de oversteek naar Europa te maken en er mede daardoor op dit  moment nog steeds duizenden illegalen in Ceuta zijn waarover de lokale bevolking haar onvrede nog altijd uitspreekt, was blijkbaar minder relevant.

Er was, aldus, weinig aan de hand. De meesten die de oversteek waagden zijn immers inmiddels teruggestuurd door het – achteraf – daadkrachtige optreden van Spanje. Wat er gebeurde in Ceuta was daarmee vooral de koren op de molen van populistische partijen, aldus De Vries. Dat valt moeilijk te ontkennen, maar het is de vraag of de gebeurtenissen zelf om die eenvoudige reden geen verdere betekenis hebben. Het potentieel van een plotselinge en grote migratiestroom naar Europa wordt door dergelijke partijen immers al jarenlang aangekaart en zij hebben ook deels hun gelijk kunnen halen dat die potentie er wel degelijk is. Een dergelijke observatie is wellicht wat waard voor de gevestigde partijen. Stefan de Vries hield het echter liever bij handgebaren van aanhalingstekens wanneer hij het had over de ‘overspoeling van Europa door migranten’. Hoewel er over een periode van enkele decennia geen duidelijke cijfers beschikbaar zijn over het aantal migranten dat per jaar de EU binnenkomt, zijn die er wel van Nederland. Over een ‘golfje’ kunnen we – zeker gezien golfstroom die er over een langere tijdsperiode altijd zal zijn – in ieder geval niet spreken (zie cijfers CBS en CPB).

Maar goed, het grootste gevaar was volgens De Vries niet de (potentie van) een plotselinge en massale migratiestroom en de eventuele gevolgen daarvan. Het grootse gevaar was vooral de ‘overtrokken’ reactie van 22 Europese leiders. De door hen gezamenlijk ondertekende brief, waarin zij hun bezorgdheid kenbaar maakten dat de gebeurtenissen in Ceuta geen voorbode mag zijn voor het Europese buitengrenzenbeleid, zou slechts een vorm van ‘collectieve hysterie’ zijn. Sterker nog: met deze brief zouden de betreffende Europese leiders “zagen aan de grondvesten van de Europese Unie”. Want, zo stelde De Vries, de open grenzen en de Schengenverdagen zijn nu eenmaal de basis van de Europese samenwerking. Dus als je die afspraken dreigt te schenden, door bijvoorbeeld meer controles aan de Europese binnengrenzen uit te oefenen, ondermijn je de gehele Europese Unie.

De vraag is of dat inderdaad zo is. Vormen de open grenzen en de Schengenverdagen inderdaad dé basis van de Europese samenwerking? En vormen herzieningen of tijdelijke opschortingen van die afspraken een directe schending van de Europese samenwerking?

De Schengenverdragen vormen absoluut een wezenlijk onderdeel van de Europese samenwerking, maar het eerste verdrag tussen alleen België, Nederland, Luxemburg, Duitsland en Frankrijk is pas in 1985 in werking getreden. Dit is maar liefst 34 jaar na de oprichting van de EGKS, de organisatie die daadwerkelijk de basis vormde voor de moderne Europese samenwerking. De essentie van deze samenwerking was en is nog steeds gestoeld op het doel om een gezamenlijke economische markt te creëren, met als belangrijkste achterliggende gedachte om door middel van die vertrouwensrelatie en wederzijdse afhankelijkheid de vrede te bewaren en oorlog te voorkomen.

Europese landen zouden voortaan op goede voet en op basis van een goede vertrouwensrelatie moeten samenwerken. De basis en essentie van de Europese samenwerking is daarmee gelegen in het nastreven van het grotere belang om de interne vrede en orde te bewaren, teneinde de onderlinge vertrouwensrelaties te verbeteren en niet onnodig of hinderlijk te verstoren. Dat streven is voor een continent als Europa, waarbinnen veel verschillende natiestaten, regio’s en subculturen een tamelijk klein aardoppervlak delen, geen overbodige luxe. Factoren, fenomenen, gebeurtenissen of onverwachte wendingen die (mogelijk) zorgen voor destabilisatie van die interne orde en van die vertrouwensrelatie vormen dan ook een reëel gevaar voor de Europese samenwerking.

Het opengrenzenbeleid dat geldt binnen het Schengengebied is een prachtig voorbeeld van het verbeteren van, streven naar en het handhaven van het onderlinge vertrouwen. Maar wat als dat opengrenzenbeleid wordt misbruikt, waardoor ook het gewenste onderlinge vertrouwen op de proef wordt gesteld? Is het dan aan de Schengenlanden om star vast te houden aan de reeds gemaakte afspraken in de hoop dat alles voorbijgaat? Of is het wellicht noodzakelijk om de gemaakte afspraken (tijdelijk) te herzien om interne vrede, orde en onderling vertrouwen op volwaardige en duurzame wijze na te streven?

Een plotselinge en grote stroom aan migranten is zo’n destabiliserende factor. Om die reden kan het opnieuw evalueren en (tijdelijk) anders vormgeven van het opengrenzenbeleid zowel voor nationale als Europese doeleinden noodzakelijk en zelfs wenselijk zijn. Het is immers niet voor niets dat maar liefst elf Schengenlanden dit jaar grenscontroles hebben geherintroduceerd vanwege onregelmatige migratiestromen en de (mede) daaruit voortkomende terroristische dreigingen. Dat een plaats van 85.000 inwoners overspoeld kon worden met 80.000 illegalen, waarvan een behoorlijk deel daar nog steeds zit, is wat dat betreft niet iets om laatdunkend of geringschattend over te doen.

Het zijn reële overwegingen in het kader van reële vraagstukken. Uiteraard schuifelen we liever hand in hand met al onze Europese Brüder over de onzichtbare grenzen van beekjes, bossen en bergen van ons continent. Maar soms is het noodzakelijk de romantische ideeën in het licht der kille en onwenselijke realiteit te aanschouwen om tot nieuwe inzichten en uitgangspunten te komen.

De rigiditeit om cout que cout vast te houden aan de bestaande afspraken van het Schengenverdrag, omdat elke andere richting een regelrechte ondermijning van de Europese samenwerking zou betekenen, is een gedachte die op allerlei vlakken tekortschiet. Uiteraard behoort het adagium pacta sunt servanda in iedere gedegen rechtsorde als uitgangspunt te gelden, nu het van wezensbelang voor de onderlinge vertrouwensrelatie. Wat echter óók wezenlijk is voor de onderlinge vertrouwensrelatie is de mogelijkheid om contractueel het één en ander te herzien, wanneer nieuwe omstandigheden het nakomen van de reeds gemaakte afspraken voor bepaalde contractspartijen ernstig bemoeilijken. Het herzien van afspraken kan ervoor zorgen dat partijen op basis van wederzijds vertrouwen samen kunnen blijven werken, zonder dat er meerdere partijen ernstig de dupe hoeven te zijn van de eerder gemaakte afspraken. Hiervoor is een ander juridisch leerstuk van minstens even groot belang: het leerstuk van de ‘onvoorziene omstandigheden’.

Dit leerstuk komt voort uit de Europese Traditie, daar het zijn oorsprong kent in het Romeinse en canonieke recht. Volgens deze juridische doctrines zou er geen sprake zijn van het begaan van een zonde of het verbreken van de morele plicht, indien de omstandigheden met betrekking tot de persoon of de transactie dusdanig zouden zijn veranderd dat nakoming voor partijen meer kwaad dan goed zou doen. In het moderne recht is dit leerstuk gebaseerd op de eisen van redelijkheid en billijkheid, en op het belang van wederzijds vertrouwen binnen de  betreffende rechtsorde. Juist het rigide vasthouden aan de papieren werkelijkheid, terwijl de echte werkelijkheid intussen dusdanig is veranderd en niet meer aansluit op de eerder uitgesproken wensen en gemaakte afspraken, kan in zo’n situatie als immoreel, onwenselijk of onredelijk worden beschouwd.

Dus: als nakoming van de gemaakte afspraken wordt bemoeilijkt door het één of het ander, wordt door middel van het leerstuk van onvoorziene omstandigheden gepoogd om niet direct over te gaan tot contractbreuk, niet direct te spreken over een verstoorde vertrouwensrelatie en om (tijdelijk) solidair te zijn met contractpartijen ten behoeve van de duurzame samenwerking. Er wordt derhalve naar een alternatieve oplossing gekeken, waarbij afspraken kunnen worden herzien of tijdelijk kunnen worden opgeschort. Zo hoeft de duurzame vertrouwensrelatie niet plotseling en noodzakelijkerwijs te worden verbroken, kan men in de toekomst gewoon blijven samenwerken, en wordt het hogere doel – de instandhouding van de vertrouwensrelatie – in ere gehouden.

Want dáár ligt het hogere doel van de Europese Unie. Het gaat niet slechts om samenwerking op basis van papieren afspraken, maar ook – en juist(!) – om de samenwerking op basis van contractoverstijgende gronden, teneinde Europa een continent van vrede, orde en vertrouwen te laten zijn en blijven.

[1] Hierin stond dat migranten die zwemmend het Spaanse vasteland zouden bereiken niet onder de devoluciones en caliente (directe terugwijzing aan de grens zonder procedure) mogen vallen en recht hebben op een normale, formele terugkeerprocedure mét rechtswaarborgen zoals rechtsbijstand.